Inledningskapitlet ur antologin: Håkan Forsell (red.); Den
kalla och varma staden. Migration och stadsförändring i Stockholm
efter 1970 (Stockholmia förlag 2008).
En av Storstadsutredningen rapporter från slutet av 1980-talet inleddes på följande sätt:
Storstadsmiljön bär genom sin intensiva kontaktyta mot omvärlden fröet till ändrade sociala och politiska villkor – nya politiska skiljelinjer, nya värderingsmönster och livsstilar och nya participationsmönster i hela landet. Storstadsmiljön ger både positiva och negativa utslag för den enskilde – en miljö som kan få obarmhärtiga konsekvenser socialt och ekonomiskt för människor som saknar materiella resurser och efterfrågade kunskaper, men ge full utdelning för välbeställda och professionella personer.
I den svenska politiska diskussionen var det ett något yrvaket konstaterande: storstadens ekonomiska och sociala struktur och de möjligheter storstaden gav för politiskt och samhälleligt deltagande, var avgörande faktorer om livet i staden skulle bli framgångsrikt eller olyckligt. Den urbana miljön formade människors förutsättningar. Denna upptäckt av storstaden som medskapare av samhällets sociala konstruktion kom att få avgjort störst inflytande på den fråga där de sociala problemen ansågs som mest angelägna: invandrarnas integration i det svenska samhället. Tidigare hade varken den politiska diskussionen eller den svenska forskningen kring migration och invandring uppmärksammat storstaden som en oberoende variabel för att förklara utfallet av olika former av migrations- och integrationspolitik. Ett långt större intresse hade istället visats invandrargruppernas kultur och etniska ursprung, familjemönster och sociala beteende för att klarlägga deras skiftande framgångar på den svenska arbets- och bostadsmarknaden. Under 1980- och 1990-talet började dock perspektivet att skifta. Istället vände både forskare, debattörer och politiker blicken mot de etablerade institutionerna och samhällsstrukturerna i ett försök att förstå den inverkan som migrationsrörelser och invandrarkultur hade kommit att utöva på samhället. I detta sammanhang sattes en allt större tilltro till storstaden som ett slags automatisk ”integrationsmaskin”.
Stockholms samtidshistoriska utveckling står i fokus för denna antologi. Boken samlar tio artiklar kring migration, invandring och stadsförändring i Stockholm under de senaste årtiondena. En grundläggande ambition hos alla bidragen har varit att förbinda invandrings- och migrationsforskningen med frågeställningar om ekonomisk och urban utveckling i ett större perspektiv. Det finns uppenbara fördelar med att betona helhetssynen. Invandring och migration har onekligen gått igenom olika betydelseförändringar just för att processerna har haft komplexa sociala, ekonomiska och rumsliga förutsättningar och konsekvenser. Bostadssegregation, uteslutning på arbetsmarknaden och kulturell isolering – för att snabbt nämna några ofta förekommande problemställningar – har inte skett oberoende av fastighetsmarknadens omställningar, informationssamhällets kunskapskrav, mediernas och kommunikationsteknikens identitetsskapande möjligheter och faror, eller framväxten av nya institutionsformer inom t.ex. skola och undervisning. I den europeiska segregationsforskningen har man under senare år valt att inte betona den etniska aspekten av invandringen så starkt som tidigare har gjorts, något som vi också tagit fasta på i boken. Snarare har man betraktat etnicitet som en komponent bland flera i ett övergripande mönster som hellre kan formuleras i termer av delaktighet–utanförskap och i ekonomiska klasskillnader. En annan utgångspunkt för denna antologi har varit att de enskilda studierna skulle knyta undersökningarna om migration och invandring till Stockholm till stadsrelaterade problemställningar. Det betyder att det är det som händer i och med stadsrummet och dess invånare som bör stå i centrum för en analys av de politiska och kulturella förändringarna.
Två övergripande uppgifter har artikelförfattarna fått. För det första att presentera nytt empiriskt material om invandring och migration till Storstockholm ur ett samtidshistoriskt perspektiv. För det andra att knyta migrations- och integrationsprocesser i Stockholm till både teoretiska problem och internationella exempel på storstadssamhällens utvecklingsmönster under de senaste decennierna.
Storstadssamhällets renässans
Jag ska i denna inledning diskutera två frågor som ger en ingång
till de övriga bidragens problematik. Den första lyder: Vad var
det för större förändringar som började ske från
mitten av 1970-talet som gjorde att storstaden – både som symbol,
begrepp och realitet – kom att inta en nyckelposition i den framväxande
samhällsbilden?
Samtidens migrationsrörelser och den snabbhet med vilken både pengar och människor byter plats har ställt både kulturella och ekonomiska sammanhang och värderingar i ett nytt ljus. Städer och stadsregioner har under de senaste decennierna fått en ojämförlig betydelse just därför att de intar en central ställning i denna utveckling. Men som under alla tider av förändringar finns det allvarliga hotbilder. Utvecklingsplaner hos städernas investerare och kommunala politiker har framför allt riktat sig mot en rörlig entreprenörsgrupp och en ny medelklass med kopplingar till expansiva marknader. Det har medfört att sociala utestängningsmekanismer har aktiverats och resulterat i en tilltagande rumslig ojämlikhet. Ett nytt klassamhälle har med dramatisk hastighet tagit form i storstäderna. Utvecklingen har sitt ursprung i 1970-talets allmänna ekonomiska kris och den traditionella välfärdsstatens tilltagande legitimerings- och finansieringsproblem.
Denna ojämlika utveckling var ingenting som bara ”råkade” hända. Istället är den ett systematiskt uttryck för en inneboende spänning i den kapitalistiska ordningen, mellan å ena sidan en strävan att utjämna tillgångar och investeringar över det geografiska rummet och fördela dem så rättvist som möjligt – och å andra sidan trycket att differentiera dessa investeringar för att utnyttja specifika förutsättningar hos platser som områden för ackumulation. Redan under slutet av 1970-talet noterade den franske filosofen Henri Lefebvre att de ekonomiska gestaltningsbehoven hade resulterat i en ”explosion av rum”, där den etablerade industriella geografin, urbaniseringens mönster, det vardagliga livet och även statsmakternas politiska och reglerande räckvidd hade blivit instabila eller rivits upp. Denna tendens har bara ökat under de senaste årtiondena genom globaliseringen, nyliberaliseringen och den urbaniserade arbetsmarknaden.
Utvecklingen har skett på olika sätt i städer beroende på historiska förutsättningar. En stad erbjuder alltid en viss kontinuitet, inte bara för att stora delar av den fysiska bebyggelsen finns kvar under lång tid, utan också för att tidigare dominerande sociala ordningar fortsätter att utöva inflytande på samhället. Förändringar sker inte i ett institutionellt vakuum, utan är inbäddade i reglerande traditioner. Den dominerande ordningen under en historisk period kan således ge starka förutsättningar och begränsningar för utvecklingen i en kommande fas. För Stockholms del är det naturligt att lyfta fram stadens position som Sveriges huvudstad. Det kan förefalla vara en självklarhet, men få andra storstäder i Europa torde under senare delen av 1900-talet ha varit så präglade av socialdemokratisk tro på den starka staten och socialpolitiskt motiverade ekonomiska styrningar – och de återkommande, ofta fruktlösa, försöken från både lokalt näringsliv och kommunalpolitiken att bryta denna prägling. Samtidigt är det också påfallande att kommunalpolitikerna visat förkärlek för storskaliga lösningar, framför allt inom infrastruktur och markanvändning. Det kan hävdas vara en del i ett nationellt historiskt arv. Men i det svenska välfärdsprojektet under efterkrigstiden har även huvudstaden fått stå tillbaka och infoga sig i en homogen och nationellt decentraliserad ekonomi. Den amerikanske statsvetaren Neil Brenner har kallat den urbana ordning som präglade välfärdsländerna under denna långa epok för ”spatial keynesianism”.
Under de senaste trettio åren har denna reglerande och fördelande stadsekonomi monterats ned och ersatts med en marknadsanpassad och entreprenörsorienterad. Stockholm har omformats från att ha varit nationens ”sambandscentral” till att bli en semiautonom tillväxtmotor med direktkoppling mot informations- och varuströmmar som rör sig utanför det nationalekonomiska systemet. En sådan förändring kan inte genomföras utan att själva stadsrummet – och människors förhållande till varandra i detta rum – går igenom intensiva omställningar. I takt med att den tilltagande konkurrensen om investeringsmöjligheter och arbetstillfällen har ökat, har det också tydliggjorts att det är den köpstarka medelklassen – i motsats till den kapitalsvaga arbetarklassen som var socialpolitikens huvudobjekt under perioden före 1970 – som ska garantera en sund ekonomi, stå för städernas skatteintag och godkänna sociala utgifter. För att lyckas med dessa utmaningar (vinna den internationella investeringskampen och stärka medelklassen) har städerna arrangerat om det urbana rummet och utrustat sig (eller så har staten har utrustat stadskommunerna) med medel – juridiska, ekonomiska, social- och arbetsmarknadspolitiska – för att understödja ett vidare investeringsvilligt och kapitalackumulerande klimat.
Den kalla och varma staden. Modeller för integration och tillväxt
Den andra frågeställningen jag vill diskutera handlar om storstadens
förnyade roll för både integration och tillväxt. Vad
är det egentligen i staden som både politiker och opinionsbildare
har satt sin tilltro till? Är det att staden och det ekonomiska och sociala
liv som där utspelar sig befrämjar specialisering och en möjlighet
för individen att på egna meriter både etablera sig och ta
sig fram i samhället? Eller är det att storstäder lättare
erbjuder miljöer som verkar välkomnande och stabiliserande för
främlingar; att olika gemenskaper – etniska, språkliga eller
konfessionella – kunde fungera som en plattform för en social och
yrkesmässig tillvaro? Jag benämner den första stadstypen för
den ”kalla” staden och den sistnämnda för den ”varma”.
Det ligger inga värderingar i dessa metaforer utan syftar endast till
att tydliggöra i vilka riktningar utvecklingen har gått.
Den förstnämnda riktningen i synen på storstaden som en speciell
integrationsmiljö har lyft fram arbetsdelningens och marknadens roll
i den sociala urbaniseringsprocessen. Stadens specifika, samhällsformerande
institution har, enligt denna uppfattning, sedan medeltiden varit marknaden.
Integration genom marknaden har också varit den grundläggande modellen
för utvecklandet av ett liberalt, borgerligt samhälle. Häri
ligger stadskulturens civilisatoriska gärning: att personliga kvaliteter
och meriter – och inte nedärvda, status- eller klanbaserade egenskaper
– har utgjort basen för en väl fungerande marknad. Därmed
har också äldre former av normering, social kontroll och koder
förlorat i betydelse. Stadskulturen är individualiseringsprocessens
ursprungsort. Integrationen i den kalla staden baseras på ett utbyte
inom varu- och pengaekonomin. Det är rent sakliga relationer som råder
på den urbana marknaden, kontrakt sluts och varor och tjänster
byter händer. Om denna ordning alstrar likgiltighet och indifferens mellan
främlingar i staden, som i sin tur skapar distans och bortvändhet,
är det en förutsättning för att stadslivet ska fungera.
I det ögonblick stadsmedborgarna avkrävs en närmare samvaro,
en beröring, en inblandning i varandras existens som ligger bortanför
marknaden, så skulle främlingskapet slå över i våldsamma
motsättningar. Anhängare av den ”kalla” staden gör
sig inga illusioner: under stadens tunna yta av civilisation döljs ett
barbariskt naturtillstånd. Formerna för integration ska inte uppfattas
som ett uttryck för human tolerans. Det är marknaden som ser till
att upprätthålla balansen i samhället genom funktionsuppdelning
och konsekvent distansering.
Det krävs ganska lite kunskaper om förhållandena i den mogna industristaden för att förstå att denna distanserade likgiltighet var förebehållen endast de redan etablerade i stadssamhället. Ett sådant oberoende och en sådan autonomi har historiskt sett bara två typer av stadsinvånare haft råd med: de självständiga egendomsinnehavarna i det sena 1800-talets industristäder och de medborgare som i en senare fas har varit utrustade med de omfattande sociala rättigheter som kännetecknar en välfärdsstat. För den invandrade arbetarklassen till europeiska och amerikanska städer under 1900-talet var förbindelsen till och inlemmandet i kollektiva strukturer och sociala nätverk helt avgörande för om man skulle överleva. Individualitet kunde bara de kosta på sig som inte var hänvisade till gemenskaper för att överleva.
Den andra riktningen i synen på storstaden och integrationen hävdar följaktligen att storstäder alltid har uppstått genom invandring. Någon specifik ”storstadsmentalitet” och ett strikt individuellt förhållningssätt präglade naturligtvis inte de nya invånarna så fort de satte sin fot i staden. Traditioner, kulturer och familjemönster från vitt skilda håll fortsatte att utvecklas i mindre grupper och påverka staden som livsmiljö. En central tanke i detta perspektiv är att det finns ett funktionellt sammanhang mellan segregation och kulturell gruppsammanhållning. Människor vandrade inte runt i staden som ekonomistiska nomader utan sökte ”stallvärme”, och i denna process utvecklades också vissa naturliga områden där människor med liknande ursprung kunde leva tillsammans. Segregation är följaktligen först och främst ett frivilligt avståndstagande, en självvald isolering, som syftar till att stärkta den inre samhörigheten och de kulturellt betingade ekonomiska och sociala strategierna. Detta synsätt var avgörande för exempelvis Chicagoskolans teoribildning kring gemenskapsformer – communities – i det urbana landskapet i det tidiga 1900-talets USA.
Modellerna av den kalla och den varma staden måste modifieras i ett viktigt avseende om de ska kunna diskuteras i samband med utvecklingen av europeiska städer i allmänhet, och svenska städer i synnerhet. De måste inbegripa ett kraftigt regleringsramverk, lagstiftningar och ekonomiska interventioner i stadsekonomin både från stat och kommuner. Svenska städer är av lång historisk tradition organiserade utifrån statsmaktens önskemål att reglera, och inte utifrån medborgarnas och det civila samhällets strävan att skapa former för socialt, kulturellt och ekonomiskt utbyte. Motsättningen mellan systemintegration och kulturintegration som jag försöker att skissa har beröringspunkter med studier som tidigare genomförts, t.ex. i Karin Borevis avhandling Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället (2002). Borevi riktar sökarljuset just mot den spänning mellan välfärdsstatens önskemål att befordra jämlikhet och frihet för individen, och samtidigt uppfylla vissa kollektiva intressen och mål. Med andra ord står en medborgerlig integration i en konfliktfylld relation till att individen samtidigt tillhör en etnisk, religiös eller kulturell grupp. Men som flera andra undersökningar med liknande intresseperspektiv rör sig Borevis studie främst på nationell beslutsnivå, där offentliga utredningar utgör det viktigaste undersökningsmaterialet.
Konflikten mellan arbetsmarknadsanpassning och kulturell gemenskap
För Stockholms del kan migrations- och invandringspolitiken kopplas till
båda dessa renodlade stadstyper under olika perioder av efterkrigstiden.
Under 1960-talet, efter arbetsmarknadsutredningens rapport om en aktiv arbetskraftsinvandring
och debatten om en hotande ”lönedumpning” på grund
av arbetssökande invandrare, var det framför allt den individuella
anpassningen till arbetsmarknaden som stod i centrum. För detta ändamål
inrättades en särskild kontaktinstitution för invandrare och
informationsbyråer där nyanlända bl.a. kunde få tolkhjälp.
Syftet var att ”underlätta invandrarnas anpassning i Stockholm”.
Invandrarna skulle integreras i en svensk yrkeslivsstil och arbetsmarknadskultur.
Statens ansvar var av rent juridiskt slag och någon diskussion om invandrarnas
kulturella tillhörighet och identitet förekom inte. Det var en kommunal
uppgift att sörja för arbetsmarknadsintegrationen på lämpligaste
sätt. År 1967 öppnades en informationsbyrå – benämnd
”Immigrant Service” – på Vasagatan i Stockholm. Här
kunde invandrare få uppgifter om social service i staden, arbetsmarknadsförhållanden,
fackliga frågor och föreningslivet.
Under 1970-talet utvecklade Stockholms stad det förvaltningsmässiga
ansvaret för invandringen. År 1970 inrättades Stockholms invandrarnämnd
som skulle samordna och överblicka arbetskraftsinvandringen till Stockholm.
Man skulle också ekonomiskt stödja invandrarorganisationer och
hjälpa invandrargrupper – bl.a. genom uppsökande verksamhet
– att hävda sina intressen gentemot myndigheter och arbetsgivare.
Det är av vikt att uppmärksamma vilken stor roll föreningslivet
ansågs spela för invandrargruppernas anpassning och liv i staden.
Att invandrare bildade föreningar var också någonting som
uppmuntrades under hela efterkrigstiden. Det var naturligt med tanke på
i vilken hög grad Sverige som demokratisk nation var präglad av
föreningslivet – både organisatoriskt och politiskt. När
den statliga politiken lämnade assimilationsmålen för en öppen
kulturell integrationspolitik från mitten av 1970-talet stod också
föreningslivet i centrum, inte minst för den kommunala praktiska
verksamheten. Invandrargruppernas föreningar var ett slags gräsrotsorganisationer,
gemenskapsstrukturer som i sitt förhållande till det etablerade
samhället kunde liknas vid frikyrkorörelsen eller nykterhetsrörelsen
i det gamla Sverige. En plats där man kunde finna stöd och befästa
sin identitet tillsammans med likar och därmed bättre rustad gå
ut i en mer främmande verklighet.
Den välvilliga inställningen till invandrarföreningarna var
således odelad, åtminstone från socialdemokratiska politiker.
Föreningslivet skulle ge invandrarna möjlighet att behålla
och utveckla sin kulturella identitet tillsammans och på det egna språket.
I Stockholm skulle invandrarnämndens främsta uppgift vara att hjälpa
föreningarna att få ekonomiskt bidrag. Under hela 1970-talet präglade
denna community-inriktade form av välfärdspolitik Stockholms kommuns
agerande. Invandrarnämnden utvidgade snart sin verksamhet. Redan 1971
öppnades ett filialkontor till Immigrant Service i Tensta på grund
av den snabba koncentrationen av invandrare i området, som då
inte ens var helt färdigbyggt. Tidigare fokus på att möjliggöra
arbetsmarknadsanpassning för enskilda medlemmar ur invandrargrupperna
klingade bort och övertogs av bidragsfinansierad föreningsverksamhet
till lokala, kulturella gemenskaper. Föreningarna skulle uppfylla vissa
krav för att få ekonomiskt stöd. De skulle vara demokratiskt
uppbyggda, partipolitiskt obundna, inte syssla med sport eller fritidsverksamhet
utan med kultur och samhällsfrågor och de skulle också vara
öppna för medlemmar som inte kom från ursprungslandet. (Man
måste minnas att detta formulerades under en tid då ursprung och
nation ansågs problemlöst sammantvinnade!)
Direktiven belyser på ett intressant sätt att kommunen önskade befordra ett slags blandform av folkrörelse och lokal gemenskap. Stockholms kommun agerade, på statliga direktiv, utifrån en strävan att tillhandahålla service på ett sätt som varken inbegrep självkostnad eller marknadskrafter. Rösträttsreformen 1975, som gav invandrare som bott mer är tre år i landet rätt att deltaga i de kommunala valen, resulterade i en första problematisk bild av storstadens effekter på integrationspolitiken. Den statliga invandrarpolitiken hade vid denna tidpunkt förändrats i mångkulturell riktning. Den kommunala rösträttsreformen var en kraftfull manifestering från det svenska samhället av ”viljan till dialog med och respekt för andra människor”. Invandrare skulle få möjlighet att påverka den beslutsnivå som befann sig ”närmast den vardagliga tillvaron”. Inte minst tyckte svenska politiker att de verkligen överräckte till invandrarna det finaste som landet hade: den demokratiska rösten. Tjänstemän och politiker betonade hur denna rösträttsändring sammanfattade den övergripande ”välvilliga och positiva inställning” som existerade gentemot invandrare i det svenska samhället.
Lagändringen var ett uttryck för en folkrörelsebaserad närdemokrati. Men valfrihet, som Thomas Gür har påpekat, är individualistisk till sin karaktär. Att stadens myndigheter understödde invandrargrupper var däremot en kollektivistisk och organisationsbaserad politik. Det var en följd av den demokratimodell som härskade, där folkrörelserna och det frivilliga organiserandet utgjorde själva stommen för samhälleligt medbestämmande och social integration.
Under 1980-talet skedde en oroande utveckling i Stockholm. Både valdeltagandet och arbetssysselsättningen bland invandrargrupper visade dalande kurvor. Invandrarnämnden i Stockholm kunde i en intern promemoria skriva strategiplaner för hur den ”kulturella verksamheten i invandrarföreningar” skulle ”storstadsanpassas”. Men trots att arbetssökarkurser och starta-eget-kurser efterlystes av vissa invandrarföreningar fortsatte invandrarnämnden att ge bidrag till vittomfattande ”kulturella” program som filmaftnar, dans, kaféverksamhet och bibelstudier. I början av 1980-talet sipprade debatten om så kallad ”positiv bostadssegregation” ned i den kommunala verksamheten. Det kontroversiella förslaget kom från Invandrarverkets generaldirektör, Tord Palmlund, och handlade om att olika etniska grupper skulle tillåtas att bosätta sig tillsammans, koncentrerade till vissa kommuner för att samhället bättre skulle kunna ge specialinriktad service när det gällde skola, vård och språkundervisning. I Stockholm förberedde också kommunen en sådan ”etnisk-kulturell” stadsplanering i Hansta, men byggandet av detta område utsattes för stark kritik redan i ett tidigt skede och projektet förverkligades aldrig. Istället blev informationsspridning den viktigaste arbetsuppgiften för Stockholms kommuns invandrarnämnd. Man tryckte informationsbroschyrer som ville lyfta fram invandrarnas betydelsefulla roll för Stockholm och delade ut dem till bibliotek, skolor och sjukhus och staden stod värd för mångkulturella konferenser. Trots de goda intentionerna och arbetsinsatserna blev det dock allt tydligare att kommunens verksamhet för integration i staden inte åstadkom några märkbara förbättringar. Invandrarförvaltningens utredning ”Socialbidragen i Stockholm” från 1986 visade att arbetskraftsinvandrare och flyktingar levde under markant sämre villkor än den övriga befolkningen. Närmare 50 procent av Stockholms stads socialbidrag gick till invandrarhushåll. Detta trots att de allmänna förutsättningarna på arbetsmarknaden i Stockholm var bättre än i de flesta andra kommuner i landet. Rapporten orsakade närmast en politisk handlingsförlamning. Trots allt serviceutbud och alla föreningsbidrag och den aktiva verksamheten för social integration var bristen på arbete bland invandrare akut. ”Stockholmregionens arbetsgivare, såväl privata som offentliga, tycks inte till fullo ha insett vilken arbetskraftsreserv som finns i staden – flyktingar och invandrare.” Detta uttalande, liksom flera andra under 1980-talet, speglade tydligt det glapp som fanns mellan kommunens invandrarpolitiska åtaganden och storstadens utveckling som dynamisk tillväxtmotor. De kommunalpolitiska argumenten präglades av ambivalens och osäkerhet. Det märktes plötsligt att arbetsmarknaden i storstaden inte ens i goda tider ”drog med sig” de svagare grupperna, såsom den förväntades göra, och så som den hade gjort tidigare. Samtidigt fanns det i den kommunalpolitiska handlingsberedskapen något man tog för givet, nämligen att invandrarna utgjorde en ”reserv”, att de utgjorde en urskiljbar del av hela arbetskraftsresursen.
Olika praktiska politiska vägar prövades under 1980-talet. Arbetsmarknadsverket ansvarade för att den s.k. ”arbetslinjen” skulle styra de invandrarpolitiska direktiven. Men denna målinriktning tonades snabbt ned när Invandrarverket övertog ansvaret för arbetsmarknadsanpassningen och istället eftersträvades invandrarnas ”sociala integrering”. Tidsperioden som kunde gå innan den nyanlända fick kontakt med arbetsmarknaden blev allt längre. Vid mitten av 1980-talet tillämpades också den s.k. ”Hela-Sverige-strategin” som innebar att flyktingar utplacerades geografiskt över hela landet för att undvika koncentration av grupper till vissa områden, särskilt storstadsområdena. Tanken var att man därigenom skulle befordra den sociala integrationen i ett småskaligt och ”nära” sammanhang. I praktiken blev resultatet det motsatta, eftersom stora strukturomvandlingar av näringslivet och övergången från industriarbeten till kunskapsintensiva yrkessektorer och till serviceekonomin redan var i full gång. Arbetstillfällena koncentrerades i tilltagande grad till storstadsregionerna och universitets- och högskoleorterna.
Både kommunalpolitiker och statliga utredare pekade på den förändring som höll på att ske i storstäder i Sverige under 1980-talet, där Stockholm intog den mest framträdande positionen. En framgångsrik etablering på arbetsmarknaden och socialt erkännande var inte längre ett klassprojekt som det hade varit i den gamla industristaden – vars värderingar ännu var fullt levande under 1970-talet – utan etableringen och erkännandet hade blivit ett individuellt och marknadsorienterat projekt. När det gällde det politiska engagemanget i storstäderna kunde exempelvis storstadsutredningen i en av sina rapporter presentera idéer om att värdegrunden hade förändrats. Det var de ”post-materiella” värderingarna; självförverkligande, livsstils-, miljö- och tillväxtfrågor, som hade tagit över. Dessa värderingar förutsatte en hög grad av medborgarkompetens, att människor ”kunde systemet”. Det innebar att människor var mer aktiva i att utnyttja sina kulturella och språkliga förmågor för att kunna agera strategiskt och flexibelt för rätt utbildning och rätt arbete. Vissa invandrargrupper i storstäderna hade, enligt denna analysinriktning, begränsade möjligheter att skapa sina egna villkor på samma grunder. De kunde inte systemet lika väl som infödda svenskar och de var huvudsakligen präglade av materiella värderingar från en gammal välfärdsordning.
Trots att makthavare alltså successivt började visa lyhördhet för att andra arbetsmarknadsförhållanden och andra värderingar präglade storstäderna, hänföll man fortfarande åt att se invandrare som en reserv som kunde kallas in i kristider. När den ekonomiska lågkonjunkturen gjorde sig kännbar i Stockholm i början av 1990-talet såg kommunen att det fanns nya möjligheter för invandrarföreningarna i staden att ta ett större samhällsansvar. Bidragen till föreningarna gavs nu under förutsättning att de medverkade i flyktingmottagandet som ökade lavinartat i staden. Tanken var, skriver Hans Hellström i sin översikt över invandrarnämndens historik, att invandrarnas egna organisationer skulle bistå landsmän med praktiska problem och informera om nödvändig service som sjukhus, tandläkare, försäkringskassan med mera. Kommunen kunde med andra ord använda sig av tjänsterna från den kulturella gemenskap som den själv under lång tid hade uppmuntrat, men som samtidigt uppenbarligen inte utgjorde den främsta lösningen på integrationens problematik.
Storstaden som en specifik plats för integration och socialt och arbetsmarknadsmässigt erkännande antog dubiösa och otydliga former. För de som förstod att läsa systemet och utnyttja sina individuella tillgångar för att skapa ett nätverk av instrumentella relationer fanns det en plats i den formella ekonomin och stora möjligheter att vinna bekräftelse och få politiskt gehör för sina krav och önskemål. För de som stod utanför systemet fanns en marginaliserad gemenskap att sluta sig till, familjeförankrade nätverk som ofta förde till lågavlönade yrken eller en informell ekonomisk sfär och politiken lystrade eventuellt när denna grupp saluförde sin kulturella ”annorlundahet”, annars inte.
Storstaden – både som politisk, social och ekonomisk miljö – kom under 1980- och 1990-talet att skarpt fördela tillgången till olika arenor där människor kunde utöva samhälleligt inflytande. Denna tillgång till arenor hade varit en viktig målsättning också för kommunens invandrarpolitik under 1970-talet, och något som man ansåg sig befordra genom kulturell integration. Men under 1980-talet hade samhällsutvecklingen och inte minst storstädernas tilltagande betydelse för näringslivets strukturförändringar lett till att minoritetskulturer och majoritetskulturer betraktade varandras arenor på distans.
Det var först på 1990-talet som integrationsfrågan uttryckligen blev kopplad till en politik för regional och urban tillväxt. Denna stadscentrerade politik innebar också ett tydligt paradigmskifte och den sjösattes med den djupa lågkonjunkturen som drabbade svensk ekonomi i början av 1990-talet i färskt minne. Men som Ragnar Andersson har visat i en artikel från 2006 var det oerhört problematiskt att bara utifrån vissa strukturmål – tillväxtpolitik i stadsregionen – försöka uppfylla integrationsmål som inte hade ekonomisk bärighet. De delar som skulle ingå i den ekonomiska strategin – tillväxtpartnerskapen, strukturfonderna och de lokala tillväxtavtalen – erbjöd ingen kontakt med integrationsfrågan. Eftersom tillväxtmålen inte var beroende av invandrare och deras erfarenheter och behov ledde det till att de dominerande aktörerna inom näringslivet, intresseorganisationerna och politiken nyttjade stadens tillväxtpotential utan att det hade någon effekt på integrationen. Den ekonomiska politiken tenderade med andra ord att bli en annan variant på den rollfördelning och kulturella integrationspolitik som fanns på 1970-talet, men nu med ekonomistiska förtecken. Under 1990-talet blev det uppenbart att den kalla staden hade byggts upp under en tid präglad av en alltmer urbaniserad ekonomi, flexibla aktörer och utsuddade gränser mellan offentliga och privata investeringar. Stadsmiljön var inte längre en scen för likartade sociala relationer utan staden påverkade människors möten och utvecklingsmöjligheter, förhindrade dem eller skapade nya kontaktytor, både när det gällde arbete och boende. Näringslivet övertog statens roll som vägröjare för stadens utveckling, det ersatte social kunskap med entreprenörsanda och avkrävde därmed invånarna i storstaden andra kvalifikationer: konkurrenskraft, medvetenhet om platsfördelar och individuell rörlighet.
Men inte ens denna slutvinjett för den kalla stadens triumf går i dag att framföra utan kraftiga modifieringar. Den senaste tidens diskussioner om stadsplanering och segregation har uppmärksammat en aspekt av den ”varma” staden som under lång tid inte ansågs tillämplig för svenska städers invandrarmiljöer. Minoritetsgrupper som bor och lever nära varandra i stadsrummet utgör inte bara en plattform för kulturell gemenskap, utan där finns också någonting av en ”marknadens gemenskap”. Denna uppstår när det finns platser, butiker eller fastigheter i staden där sociala, kulturella och ekonomiska intressen kan förenas på en småskalig nivå. Under påfallande lång tid har en bild av den varma stadens communities formats av politiska eller religiösa gemenskaper, men inte av småföretagande. Som sociologen Carsten von Otter nyligen har skrivit: ”Internationella erfarenheter från stora stadsförnyelseprojekt hävdar att integrationens kärnprocess handlar om att (åter)skapa ett fungerande ekonomiskt system. Det handlar inte om ’lokaliseringspolitik’, utan om välfungerande marknader och handlingskraftiga lokala sammanslutningar”. Alternativet till kommunal ”klientisering” av invandrargrupper eller en storstadspolitik som hänfaller åt ängsliga kultursatsningar är inte att politiken slutar att agera och låter de ”fria” marknadskrafterna sätta agendan. Storstadspolitiken uppgift är snarare att ställa samhällets grundkomponenter – arbete, bostad och utbildning – i en så rättvis och löftesrik relation till varandra som möjligt.
Antologins bidrag
Människor rör sig snabbare än samhället förändras.
Så skulle man kunna sammanfatta den gemensamma argumentationslinjen
i antologins bidrag. Författarna behandlar utifrån sina olika ämnesområden
de teman som kommit att dominera de senaste årens debatt och forskning
om invandring och migration till storstäder: den lokala politiken, stadsmiljöns
förändringar och arbetsmarknadens utveckling och diversifiering.
Men artiklarna diskuterar också frågor om plats och tillhörighet
och arbetet med att konstruera en identitet i den allt mer sammansatta tillvaro
som storstaden erbjuder.
Kring politikens betydelse för integrationen och en specifik stadspolitik
upprätthåller sig artiklarna av Susanne Urban och Welat Songur.
Urban skärskådar sambandet mellan etnisk uppdelning och skiktning
på arbetsmarknaden respektive bostadsmarknaden i Stockholm och ställer
frågan huruvida de politiska strategierna för att angripa dessa
problem inte har varit alltför påverkade av att det skulle röra
sig om två separata marknader och inte två som är intimt
sammanflätade med varandra. Songur diskuterar hur kommunalpolitiker i
Stockholm har prioriterat invandrarfrågor, och särskilt frågor
som berör äldre invandrare, under de senaste decennierna och jämför
sina resultat med invandrar- och migrationsinsatser i London under samma tid.
Den ekonomiska förändringen i Stockholm har under de senaste åren
varit betydande.
Två fallstudier belyser ett problem som flera urbana tillväxtmiljöer försöker hantera: den informella ekonomiska sektorns tilltagande betydelse. I Zoran Slavnic fallstudie står informaliseringen och etnifieringen av taxibranschen i Stockholm efter avregleringen under 1990-talet i centrum. Slavnic visar på en utveckling som vetter åt laglös konkurrens och trakasseri mellan olika marknadsaktörer och studien pekar också på att nya ekonomiska spelregler enligt en nyliberal agenda suddar ut gränsen mellan etablerade och icke etablerade yrkesgrupper, i det senare fallet ofta personer med invandrarbakgrund. Camilla Elmhorn har undersökt de migrerande kvinnor som arbetar med hushållsnära tjänster i Stockholm. Studien fokuserar på dessa ”papperslösa” arbetares situation i den urbana och globalt uppkopplade ekonomin och deras strategier för att vinna trygghet och framtidsutsikter åt sig själva.
Invandring och migration har också haft avgörande inflytande på stadsplanering och byggande. Det gäller både det som faktiskt byggts och de föreställningar som vidhäftar vissa områden i staden. Lisbeth Söderqvist undersöker i sin artikel de samhällsvisioner och den samhällskritik som påverkade byggandet av 1960- och 1970-talets förorter och även hur dessa har uppfattats av senare debattörer och kritiker. Rebecka Gordan presenterar en fallstudie över Södra stationsområdet i Stockholm; ett bostadsområde som utgör en hybrid mellan kommunalt driven funktionsplanering och nyliberala ideal om valfrihet och stadsmässighet. Strävan att bygga för en ”blandad” befolkning skulle under 1980-talets genomföras under en omställningsfas för planerings- och bostadspolitiken i Stockholm, vilket också gav utslag i utformningen av stadsmiljön.
Stadens förändrade gestalt och betydelse har påverkat frågor om identitet, närvaro och hur individen uppfattar sin egen roll. Elisabeth Lilja skriver om de offentliga rummens mening för den enskilda människans upplevelse att vara närvarande och tillhöra en plats. Beate Feldmann skriver om Norrmalms ”Chinatown” och om hur en svensk medelklass har medverkat med sina föreställningar om urbanitet och attraktivt stadsliv till konstruktionen av ett etniskt rum i Stockholms innerstad. Rickard Jonsson presenterar en inträngande studie över hur skolmiljön i en invandrartät förort till Stockholm fungerar som en experimentverkstad för både könsmässigt och etniskt identitetsskapande i ständig dialog med det omkringliggande samhällets förväntningar, förutfattade meningar och framtidsmål.
Sammanfattningsvis träder i bokens artiklar en intrikat men ändå
självklar bild fram. En storstad som Stockholm präglas å ena
sidan av en befolkningsmässig mosaik genom invandring och flyttningsmönster,
där olika gemenskapskulturer mycket väl kan finna en värdefull
och ”varm” livsmiljö i en liberaliserad arbetsmarknad och
befrämjas av en storstadspolitik som inte enkom sysslar med kulturella
integrationsstrategier. Å andra sidan framträder en individualistisk
och ”kall” stad, som visserligen ställer arbetsdelning och
marknadsfunktioner i centrum men samtidigt förutsätter att det existerar
ett socialt skydd och ett trygghetssystem för individen så att
inte rädsla och utsatthet utplånar all gemenskap.
Referenser
Andersson, Ragnar: ”Äktenskap med förhinder – försök
med en politik för att förena ekonomisk tillväxt och integration
till invandring i de svenska storstäderna”, i: Gunnarsson, Ewa,
Neergaard, Anders & Nilsson, Arne (Red.); Kors & tvärs. Intersektionalitet
och makt i storstadslivets arbetsliv (Stockholm 2006).
Borevi Karin: Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället.
Acta Universitatis Upsaliensis (Uppsala 2002).
Brenner, Neil: New State Spaces. Urban Governance and the Rescaling of Statehood
(Oxford 2004).
Dahlström, Carl: Nästan välkomna. Invandrarpolitikens retorik
och praktik (Göteborg 2004).
Ehn, Siv: ”Sovstäder är ingen bra plats för företagardrömmar”
i: Axess Nr 4 (2005).
Forsell, Håkan: ”Inventering av forskningsläget över
invandring och invandrarfrågor i Stockholm ur ett historiskt perspektiv.”
Kommittén för Stockholmsforskning. Otryckt manus (2003).
Gold, Steven: ”Etniskt företagande lyfter hela gruppen” i:
Axess Nr 4 (2005).
Gür, Thomas: Staten och nykomlingarna. En studie av den svenska invandrarpolitikens
idéer. Socialstatsprojektet 1996:1 (Stockholm 1996).
Held, Gerd: Territorium und Grossstadt. Die räumliche Differenzierung
der Moderne (Wiesbaden 2005).
Hellström, Hans: ”De nya stockholmarna. En studie av arbetskraftsinvandrare
och flyktingar i Stockholms stad samt Invandrarnämndens verksamhet”,
opublicerat manus, Stockholms stadsmuseum / Kommittén för Stockholmsforskning
(2000).
Häussermann Hartmut: “Zuwandering und die Zukunft der Stadt. Neue
ethnisch-kulturelle Konflikte durch die Entstehung einer neuen sozialen ‘underclass’?”
i: Heitmeyer, Wilhelm, Dollase, Rainer & Otto Backes (Ed.): Die Krise
der Städte. Analysen zu den Folgen desintegrativer Stadtentwicklung für
das ethnisch-kulturelle Zusammenleben (Frankfurt 1998).
Invandrare och minoriteter. Tidskrift för kultur, politik, forskning
och debatt Nr 3-4 (1976:3) & Nr. 2 (1977:4).
Kazepov, Yuri: ”Cities in Europe: Changing Contexts, Local Arrangements,
and the Challenge to Social Cohersion”, i: Kazepov, Yuri (Ed.): Cities
in Europe: Changing Contexts, Local Arrangements, and the Challenge to Social
Cohersion (Oxford 2005).
Lefebvre, Henri: “Space. Social Product and Use Value”, i: Frieberg,
J.W. (Ed.): Critical Sociology. European Perspectives (New York 1979).
Schroer, Markus: Raum, Orte, Grenzen. Auf dem Weg zu einer Soziologie des
Raums (Frankfurt am Main 2006).
SOU 1989:68: Storstadens partier och valdeltagande 1949-1988. Underlagsrapport
från Storstadsutredningen..
von Otter, Casten: ”Ska vi mötas på torget? Tankar kring
integration, urbanitet och marknadsekonomi”; i: Gunnarsson, Ewa, Neergaard,
Anders & Nilsson, Arne (Red.); Kors & tvärs. Intersektionalitet
och makt i storstadslivets arbetsliv (Stockholm 2006).
Otryckt material
Stockholms stadsarkiv (SSA): Invandrarförvaltningen; Invandrarnämnden
i Stockholms stads arkiv (ID: 1868).